Begutachtung 132/ME · XXVIII. GP

Stellungnahme zum SM-Verbot für unter 14- Jährige Sehr geehrte Damen und Herren, dieses Gesetzt wirft bei mir Sorgen auf. Genauer gesagt Verfassungsrechtliche, Völkerrechtliche und Unionsrechtliche. Punkt. 1. Verfassungsrechtliche Kompetenzproblematik Das geplante Verbot der Nutzung sozialer Medien für unter 14-Jährige begegnet erheblichen kompetenzrechtlichen Bedenken und ist nach der von mir vertretenen Auffassung als kompetenzwidrig zu qualifizieren. Jugendschutz ist Länderkompetenz. Der Bund beruft sich hier auf die Post- und Fernmeldekompetenz. Grundsätzlich wird unmittelbar das Verhalten von Plattformen geregelt. Verwaltungsstrafen treffen nur die Betreiber, nicht die Kinder/gesetzlichen Vertreter. (Wobei unter 14 Jährige sowieso Straffrei sind), das Verhalten von unter 14 Jährige wird daher mittelbar geregelt. Entscheidend ist aber vielmehr, worauf die Regelung ihrem Schwerpunkt nach tatsächlich abzielt. Das geplante Verbot bezweckt gerade nicht primär die Regelung der technischen oder wirtschaftlichen Tätigkeit der Plattformbetreiber, sondern die altersbezogene Beschränkung der Nutzung sozialer Medien durch Minderjährige. Der Schutz von Jugendlichen ist daher der eigentliche materielle Regelungstatbestand. Dies wird auch durch einen Vergleich mit anderen Materien deutlich. In §114 GewO regelt der Bund das Ausschankverbot an Jugendliche. Dieses Ausschankverbot normiert aber nicht ein Alkoholverbot von Jugendlichen, sondern verweist auf die Altersbeschränkungen der Jugendschutzgesetze der Länder. Anders als das SM-Verbot verbietet die GewO nicht das Konsumverhalten von Kindern, sondern regelt nur das Verhalten von Gewerbetreibenden, keinen Alkohol an Menschen zu verkaufen, die nach dem Jugendschutzgesetzt der Länder keinen Alkohol konsumieren dürfen. Das SM-Verbot etabliert anders als die GewO nun aber selber eine Altersgrenze. Auch eine Berufung auf eine sogenannte Annexmaterie vermag daran nichts zu ändern. Zwar ist es nach der Kompetenzverteilung grundsätzlich möglich, dass eine Regelung, die mit einer einem Gesetzgeber zugewiesenen Hauptmaterie in einem engen und unlösbaren Zusammenhang steht, von dieser Kompetenz mitumfasst wird. Eine solche Annexkompetenz erlaubt es jedoch nicht, eine eigenständige Materie lediglich deshalb mitzuregeln, weil sie für die Verwirklichung eines bestimmten politischen Regelungsziels zweckmäßig oder sachlich wünschenswert erscheint. Der VfGH unterscheidet insofern zwischen einer bloßen tatsächlichen Berührung einer anderen Materie und einer Regelung, die tatsächlich als unselbständige Ergänzung der Hauptmaterie qualifiziert werden kann. So hat der VfGH etwa ausdrücklich ausgesprochen, dass eine Materie nicht schon deshalb zur Annexmaterie wird, weil sie mit einer Bundesmaterie in Zusammenhang steht. Gerade hierin liegt ein wesentliches Problem des gegenständlichen Social-Media-Verbots. Selbst wenn einzelne Bestimmungen an eine Bundesmaterie, etwa die Regulierung bestimmter Dienste oder die Tätigkeit von Plattformbetreibern, anknüpfen sollten, müsste die konkrete Regelung inhaltlich eine bloß untergeordnete und notwendige Ergänzung dieser Hauptmaterie darstellen. Das eigentliche Verbot, wonach Personen unter 14 Jahren soziale Medien nicht nutzen dürfen, ist jedoch seinem Inhalt nach nicht bloß eine unselbständige Ergänzung einer solchen Bundesmaterie. Es stellt vielmehr eine eigenständige altersbezogene Verhaltensregelung zum Schutz Minderjähriger dar. Die Bundeskompetenz würde daher nicht bloß zur Regelung einer ihr zugewiesenen Hauptmaterie samt notwendiger Nebenbestimmungen herangezogen, sondern zur unmittelbaren Regelung des Jugendschutzes. Eine Anwendung der Annexmaterie in diesem Fall widerspricht der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung. Punkt 2 Materielle Verfassungsproblematik. – Bestimmungsgebot Art. 18 (1) BVG, Art. 7 EMRK, normieren, dass Strafbestimmungen genau definiert sind. Es muss klar sein, welches Verhalten verboten und welches Verhalten erlaubt ist. § 54e Abs. 3 Z 5 normiert, dass der Zugang gesperrt wird, wenn aufgrund „spezifischer Funktionen der Schutz der Minderjährigen…, nicht gewährleistet werden kann“, lit. a-e normieren demonstrativ Kriterien dafür. Auf Seite 6 der Erläuterungen steht: „Da die Aufzählung demonstrativ ist, lässt sie aber eine Reaktion der Regulierungsbehörde auf neue Erkenntnisse und neu entstehende entwicklungsbeeinträchtigende Funktionen zu, soweit dies mit dem Unionsrecht vereinbar ist.“ Hier ergibt sich die verfassungsrechtliche Problematik, dass die Regulierungsbehörde einen sehr großen Ermessensspielraum hat, wann ein SM-Verbot greift und die Folgen von §54h eintreten. Wenn eine Plattform die demonstrativen Beispiele von lit. a-e einhält, aber die Regulierungsbehörde der Ansicht ist, dass trotzdem das Kindswohl gefährdet ist, können die Folgen von §54h eintreten. Es stellt sich hier die Frage, ob es für Plattformen hinreichend vorhersehbar ist, welches konkrete Verhalten verboten ist. Konzepte die das Wohl des Kindes, auf das sich die Erläuterungen berufen, sind nicht schwarz und weiß. Sie bestehen aus einem komplexen Zusammenspiel der unterschiedlichen Rechte von Kindern. (Das Recht auf Schutz und das Recht auf Partizipation müssen abgewogen werden). Aus dem Grund halte ich diese Bestimmung für verfassungswidrig. Punkt 3 Materielle Verfassungsproblematik. Art. 10 EMRK und Art. 13 STGG: Beide schützen neben dem Äußern von Meinungen auch das Empfangen von Meinungen. Auch hier stellt sich die Frage, ob ein SM-Verbot für unter 14-Jährige das gelindeste Mittel ist. Siehe dazu genauer unter Punkt 5. Punkt 4: Unionsrechtliche Problematik Art. 56 AEUV/TFEU regelt die Dienstleistungsfreiheit zwischen den Mitgliedsstaaten der Union. Das Anbieten von Zugriff auf Plattformen ist eindeutig eine Dienstleistung. Ein SM Verbot unter 14-Jährige stellt zweifelsfrei einen Eingriff in diese Freiheit dar. Dieser Eingriff ist gerechtfertigt, wenn es dem öffentlichen Interesse (Jugendschutz) dient und verhältnismäßig ist. (Geeignet – Erforderlich – Angemessen). Während der VfGH bei der konkreten Geeignetheit sehr zurückhaltend ist und sich nur auf die abstrakte Geeignetheit konzentriert. Ist der EuGH eher bereit, die konkrete Angemessenheit zu prüfen. Wobei die Intensität der konkreten Geeignetheit nicht immer gleich ist und den MS ein gewisser Handelsspielraum bleibt. (Gebhard, C-55/94, C-110/05, Commission v Italy) In Australien hat das SM-Verbot sich als faktisch Wirkungslos entpuppt. (https://www.dw.com/de/studie-social-media-verbot-in-australien-fast-wirkungslos/a- 78193719) Altersverifizierungen lassen sich spielerisch einfach umgehen, zum Beispiel mit einem VPN. Es ist zu erwarten, dass in Österreich das Verbot gleichsam ineffizient werden wird. Angesichts der Situation, dass der EuGH auch auf die konkrete Geeignetheit abstellen kann, ergeben sich bei mir erhebliche unionsrechtliche Bedenken. Punkt 5 Völkerrechtliche Problematik Die General Comments des Kinderrechtskonventionsausschuss interpretieren die Bestimmungen des UN-Kinderrechtskonvention autorativ. Österreich ist Mitglied dieser Konvention. Der General Comment 25 beinhaltet die Kinderrechte im digitalen Raum. Er analysiert die Rechte von Kindern anhand 4 Grundpfeilern der Nichtdiskriminierung, des Kindeswohlvorrang, Recht auf Leben und Entwicklung und das Recht auf Beteiligung. Ein nicht gerechtfertigter Ausschluss von Kindern auf Plattformen ist eine Form von Diskriminierung. Ob ein Verbot von Kindern gerechtfertigt ist, lässt sich auch Anhand des Kindeswohl argumentieren. Dabei ist zu beachten, dass das Kindeswohl sich nicht auf den bloßen Schutz reduzieren lässt. Social Media ist mittlerweile für Kinder eine Möglichkeit zu lernen, sich zu informieren sich zu vernetzten und sich politischen Gehör zu verschaffen. Social Media stellt gleichzeitig auch reale Gefahren dar. (Suchtverhalten, sexuelle Ausbeutung, wirtschaftliche Ausbeutung, etc.) Maßnahmen dürfen sich aber nicht nur auf die Risiken fokussieren, sondern muss auf alle Rechte Rücksicht nehmen. Der Bund geht mit dem partiellen Ausschluss in die Richtung, es bleiben allerdings Zweifel, ob dies die am wenigste invasive Eingriffsmöglichkeit ist. Denkbar wäre es, dass Maßnahmen gesetzt werden, dass Plattformen verpflichtet werden, einen Raum für Kinder zu schaffen, in dem die Kinder ihr Recht auf Partizipation frei entfalten können und gleichzeitig von den negativen Seiten des Internets abgeschirmt werden. Punkt 6 Umgehung des Verbotes Dieses Gesetzt muss die Feuertaufe von 3 Gerichtshöfe überstehen: Der VfGH, der EGMR und der EuGH. Selbst wenn dieses Gesetzt diese Herkulesaufgabe überwindet und so in Geltung bleiben kann, steht das Gesetzt vor der politischen Herausforderung, dass es sich als komplett ineffizient erweisen wird. Trotz des australischen Social-Media-Verbots für unter 16-Jährige nutzen weiterhin mehr als 80 Prozent der betroffenen Jugendlichen die Plattformen. Die Umgehung der Altersbeschränkung ist spielend einfach. Mit einem Download von einem VPN ist dieses Gesetzt absolut wirkungslos. Aus der Rechtsprechung des EuGH C-202/24 lässt sich der Grundsatz ableiten, dass die Nichtfähigkeit von Plattformen, VPNs zu erkennen, keine Haftbarkeit begründet. (Es ging hier zwar um urheberrechtliche Haftung aber das Prinzip lässt sich auf den konkreten Fall hier anwenden), aber auch dieses Problem sorgt wieder dafür, dass der EuGH bei einer möglichen konkreten Prüfung der Geeignetheit das Gesetzt für Unionswidrig einstufen könnte.